Te habrás matriculado en un centro educativo, solicitado una beca o que te expidieran un título o un certificado para poder acceder a un curso de formación para desempleados, ¿has cobrado alguna vez una prestación por desempleo? Ya hemos visto en unidades de trabajo anteriores que las administraciones públicas realizan una multitud de actividades o de emisión de normas que generan una serie de relaciones con los administrados. Todas esas actuaciones se denominan actos administrativos y se regulan en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común.

El acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad, conocimiento, juicio o deseo realizada por la administración. Nos encontraremos con una declaración de deseo por parte de un órgano administrativo cuando haga una propuesta de resolución acerca de un tema de su competencia. Una demostración de voluntad sería la resolución de un ayuntamiento de comprar un terreno que antes era agrícola para que se pueda edificar en él un hospital. Estaríamos en una declaración de conocimiento cuando se emite un certificado de empadronamiento que se necesite para solicitar una vivienda de protección oficial. Estaremos ante una declaración de juicio cuando se emita un informe o dictamen sobre el estado de ruina de una edificación realizada por el gabinete de arquitectura municipal.

¿Cómo podrás saber si estás ante un acto administrativo cuando compruebes que se ha producido una actuación de una administración pública? Un acto administrativo tiene tres vértices o elementos:

1. Elementos subjetivos: El sujeto que genera un acto administrativo es siempre un órgano administrativo con la competencia para ejecutarlo.
2. Elementos objetivos: Todo acto administrativo tiene un contenido, la declaración de voluntad, conocimiento, juicio o deseo que has visto con anterioridad y en algunos casos debe estar motivado.
3. Elementos formales: Todos los actos administrativos deben realizarse siguiendo un procedimiento administrativo y deben exteriorizarse para que sean de conocimiento público.

Habrás oído alguna vez que el desconocimiento de una ley no nos libera de tener que cumplirla. Lo mismo sucede con los actos administrativos, pero para que produzcan efectos deberán cumplirse determinadas reglas. Un acto administrativo se presume válido y producirá efectos desde la fecha en que se dicte, excepto que en el mismo se disponga otra cosa o que esté supeditada a que sea notificada, publicada o precise de la aprobación de un órgano administrativo superior.

A través de la notificación ponemos en conocimiento de la persona interesada del contenido que tuviera el acto administrativo. Es la administración quien debe notificar a las personas interesadas todos aquellos actos administrativos y resoluciones que afecten a sus derechos e intereses, en el plazo máximo de 10 días desde la fecha en que se dicta el acto administrativo.

La notificación se puede realizar por cualquier medio que le permita a la administración tener constancia de que el interesado la ha recibido. Generalmente se utiliza el correo certificado, pero en el caso de que las personas interesadas sean desconocidas, no se conozca el lugar en el que deben ser notificados o se haya intentado sin éxito la notificación, ésta se hará a través de su publicación en el tablón de edictos del Ayuntamiento y en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en función de la administración a quien corresponda notificar el acto administrativo. Igualmente, La publicación también sustituirá a la notificación cuando el acto administrativo vaya destinado a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración considere que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación del acto. En estos casos la resolución administrativa será publicada, además de notificada individualmente.

También puede darse el caso de que los actos administrativos carezcan de validez cuando se hayan dictado sin cumplir los requisitos exigidos o por ausencia de alguno de sus elementos. En ese caso, podemos hablar de actos nulos (no son actos válidos y no producirán efectos jurídicos por haberse realizado en contra de las normas o leyes o no cumplir con requisitos esenciales) o actos anulables (contienen algún defecto de forma que podrían dar lugar a una reclamación por parte de las personas interesadas y dar lugar a su nulidad).

Has comprobado que son muy amplias y diferentes las actuaciones de la administración de tal manera que se hace necesario que se establezca un proceso que permita regular las relaciones entre las actuaciones de la administración y la ciudadanía, permitiendo que se cumpla el principio de igualdad de todos los ciudadanos y ciudadanas ante la administración.

El procedimiento administrativo es una secuencia ordenada de trámites o actuaciones llevadas a cabo por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones garantizando los derechos e intereses de los particulares implicados en el acto administrativo, esto es, los administrados.

Te preguntarás cuál es la secuencia ordenada de pasos que debe dar la administración para que los actos administrativos sean realizados mediante el procedimiento administrativo. Son cinco las fases:

1. Iniciación. Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio, esto es, que la propia Administración inicia el procedimiento o a instancia de parte, cuando la persona interesada realiza la petición de inicio a través de un escrito. La solicitud de petición de apertura de un procedimiento administrativo deberán incluir, como mínimo:
   • Nombre, apellidos y domicilio del interesado.
   • Hechos, razones y concretar lo que se solicita.
   • Lugar y fecha.
   • Firma del solicitante.
   • Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
2. Ordenación. Pasos que deben seguirse en el procedimiento hasta su resolución final siguiendo una serie de principios:
   • Impulso: El administrado no debe solicitar que se desarrolle el proceso, es la propia administración quien debe hacer avanzar el procedimiento.
   • Orden: Los expedientes se tramitan siguiendo la antigüedad de su incoación o comienzo.
   • Celeridad: Los actos pueden agruparse, no siendo necesario su cumplimiento sucesivo.
   • Cumplimiento de trámites: Por lo general, se concede a las personas interesadas un plazo de 10 días hábiles desde que se recibe la notificación para cumplimentar los distintos trámites.
3. Instrucción. Conjunto de actos que hacen que el órgano administrativo que debe resolver tenga los elementos de juicio necesarios. Actos de instrucción son los informes (obligatorios si hay norma que así lo indique o los que se considere oportuno solicitar), alegaciones en las que las personas interesadas presentan documentación o datos que sirvan de elemento de juicio, pruebas y la audiencia a las personas interesadas (de necesaria realización antes de la redacción de la propuesta de resolución)
4. Terminación. Existe la obligación por parte de la administración de resolver los procedimientos administrativos a través de una resolución expresa que deberá ser notificada. Esta resolución deberá tener en cuenta todas las cuestiones planteadas en el procedimiento, motivando la decisión e indicando si se puede recurrir la decisión, en qué plazos y ante qué órgano. No obstante, puede haber una terminación anormal del procedimiento en los casos de desistimiento (las personas interesadas deciden no continuar en un procedimiento que se haya iniciado a instancia de parte), renuncia, caducidad (los expedientes se archivan por la paralización de un procedimiento por causas imputables a las personas interesadas) o por imposibilidad de continuar con el procedimiento.
5. Ejecución. En principio, los actos de la administración son directamente ejecutivos, aunque la resolución dictada en el procedimiento administrativo debe conceder al interesado un plazo de ejecución voluntaria para que cumpla la sanción que se establezca. Si el interesado no lo hace, la Administración puede proceder a la ejecución forzosa a través de diversos mecanismos como la multa o la ejecución a costa del interesado o subsidiaria.

Habrás conocido a alguien que esté pendiente de una decisión por parte de la administración a una solicitud o a una reclamación. Ya has comprobado en los apartados anteriores que la Administración está obligada a resolver en un plazo determinado y notificar a las personas físicas o jurídicas interesadas en dicha resolución, pero ¿qué ocurre si la administración no resuelve o lo hace fuera de plazo? Para que no se produzca un perjuicio para la persona interesada por el incumplimiento del deber de resolver de la administración, se crea la figura del silencio administrativo. Podemos definir el silencio administrativo como la ausencia de resolución expresa de la administración que decida sobre un asunto o procedimiento en curso, lo cual dará lugar a dos interpretaciones:

1. Silencio positivo: Se entenderá que al no cumplir con la obligación de resolver la administración consiente en casos de solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo o aquellas que nos capacitarían para ejercer determinados derechos. Si solicitamos una licencia en nuestro ayuntamiento para poner un cartel nuevo en la fachada de nuestro negocio, transcurrido el plazo en el que deban resolver nuestra petición, de no existir dicha resolución, podemos considerar que estamos autorizados a hacerlo.
2. Silencio negativo: Se produce cuando la administración incumple la obligación de resolver pero se desestima o deniegue la petición realizada. Es el caso de los silencios en la resolución de recursos o reclamaciones. Por ejemplo si te han puesto una multa por aparcar indebidamente y has puesto un recurso, aunque la administración no te conteste se puede considerar que no se atenderá a tu recurso.

La existencia de actos administrativos producidos por silencio administrativo se puede demostrar solicitando un certificado acreditativo del silencio, que deberá solicitarse y emitirse en un plazo máximo de quince días por el órgano administrativo que debió resolver.

¿Qué podrías hacer si no estás de acuerdo con la decisión que toma la administración? La responsabilidad de la administración está centrada en conseguir el interés general en sus actuaciones pero tampoco debe permitirse que la ciudadanía esté indefensa frente a cualquier postura de las administraciones públicas. Si al recibir la notificación de la resolución de la administración no estamos conformes podremos interponer un recurso. Así, se procederá a la revisión de lo que haya resuelto o acordado la administración. Podemos encontrar dos tipos de recursos: recursos en la vía administrativa en los que la propia administración revisa sus actos y los recursos en la vía judicial o recursos contencioso-administrativos que serán objeto de estudio en otro apartado.

Un recurso se podrá poner mediante un escrito en el que deberá especificarse:

1. Nombre y apellidos de quienes recurren.
2. Acto que se recurre y los motivos por los que se presenta el recurso.
3. Identificación del medio y lugar de notificación.
4. Lugar, fecha y firma de quienes recurren.
5. Órgano al que se dirige el recurso.

No creas que la presentación de un recurso pueda ser algo muy complicado. Una persona puede elaborarlo de la forma que crea más conveniente, siempre y cuando respete un contenido mínimo.

• El recurso comienza con el nombre del órgano administrativo a quien se dirige.
• Identificación de quien recurre con nombre y apellidos, documento de identificación y un domicilio que será utilizado a efecto de notificaciones o indicar el medio por el que nos gustaría que esta se realizara (correo, fax,...)
• Exposición de los hechos que se recurren y lo que se solicita. Se deben exponer los hechos de manera cronológica, estructurándolo en diversos apartados.
• Lugar, fecha y firma de quien recurre.

Con lo visto hasta ahora considerarás que la forma de actuar de la administración está muy clara y podrías pensar que se deja un poco de lado a la ciudadanía frente a todo un coloso como la administración. Un fin en sí mismo de los procedimientos administrativos es el garantizar los derechos de los ciudadanos, pero ¿cuáles son estos derechos? ¿Tiene la ciudadanía algún deber en sus relaciones con la administración?

La legislación otorga a los ciudadanos y ciudadanas los siguientes derechos:

• Conocer el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean personas interesadas y obtener copia de los documentos que figuren en dichos procedimientos administrativos.
• Identificar a las autoridades y el personal al servicio de la administración que tengan la responsabilidad de tramitar los procedimientos y exigir las responsabilidades que correspondan legalmente.
• Pueden obtener copia de los documentos que presenten en los procedimientos, aportándola junto con los originales, salvo cuando sea necesario que los documentos originales figuren en los procedimientos.
• Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.
• Podrán formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia para que sean tenidos en cuenta al redactar la propuesta de resolución.
• No se deberán presentar documentos que no se hayan exigido cuando esa información ya obre en poder de la administración.
• Obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos de las solicitudes que deban presentar o actuaciones que deban realizar.
• Acceder a los archivos y registros de la administración.
• Ser tratados con respeto y deferencia por autoridades y funcionarios, quienes habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

Como deberes, la ciudadanía debe colaborar con la administración facilitando informes, inspecciones y actos de investigación en los casos en los que una Ley así lo prevea. La comparecencia de la ciudadanía ante oficinas y organismos públicos procederá en los casos en los que exista citación que haga constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia así como los efectos que pudiera tener el no acudir.

¿Crees que después de que la administración resuelva y se hayan presentado los recursos correspondientes ya no quedan más opciones de corregir esa decisión? Cuando ya no quedan más posibilidades de recurrir ante la administración, a la ciudadanía le queda un último recurso para defender sus intereses, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa donde los jueces pueden intervenir, revisando y modificando las actuaciones de la Administración.

Si ya se ha reclamado a la administración, agotando la vía administrativa y se han presentado los recursos que establece la normativa pero, a pesar de ello, creemos que no se están atendiendo nuestros derechos, ya no se puede volver a recurrir a la administración, sino que deberemos reclamar ante los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo. En los recursos que se presentan ante dicha jurisdicción intervienen dos partes:

• Demandante o recurrente: es la persona física o jurídica que pone el recurso.
• Demandada: Es la administración u órgano administrativo que ha realizado el acto que se recurre.

Para poder presentarlo deben cumplirse una serie de requisitos como son el haber presentado con anterioridad un recurso administrativo, comunicar al órgano administrativo que dictó el acto que se va a recurrir, la intención de presentar un recurso contencioso-administrativo y que no hayan transcurrido más de dos meses desde que se dictó el acto a recurrir.

¿Quién crees que construye las carreteras o los hospitales? ¿La recogida de basura donde vives la realiza la administración pública? ¿Quién arregla los parques y jardines? ¿A quién le compran la fruta o los productos lácteos que se sirven en los comedores escolares de los colegios? Las administraciones públicas tienen que garantizar el buen funcionamiento de los servicios públicos y en ocasiones deben recurrir a empresas o particulares para realizarlo y lo hacen a través de los contratos administrativos, que son aquellos cuyo objetivo es la ejecución de obras, gestión de servicios públicos o la realización de suministros. También lo son los referentes a la concesión de obras públicas, los de consultoría y asistencia, los de servicios y, en general aquellos en los que intervenga la administración pública para satisfacer una finalidad pública.

Todos sabemos que un contrato genera obligaciones y derechos para las partes contratantes, pero un contrato administrativo precisa de una serie de requisitos para su existencia:

• Es necesario un ámbito de aplicación subjetiva determinado por su aplicación a todos los contratos que celebren las administraciones públicas.
• El objeto del contrato debe ser la organización o funcionamiento de un servicio público.
• En los contratos administrativos existe un régimen jurídico especial que otorga una cierta primacía a la administración dándole prerrogativas o facultades a su favor que generan cargas u obligaciones para los administrados.
• La resolución de controversias se dirimirá en el orden jurisdiccional contencioso – administrativo.
• Deben ser formalizados en un documento administrativo.

Una vez conoces qué es un contrato administrativo, deberás saber quién interviene en ellos, para qué y cómo se realizan:

1. Elemento subjetivo: En los contratos administrativos interviene la administración y el contratista. En la administración se debe tener en cuenta la capacidad para contratar y a la competencia de los órganos para celebrar contratos, además de disponer de la financiación necesaria consignada en los presupuestos cuyo gasto ha debido ser aprobado por el órgano competente y la fiscalización previa de cualquier acto con contenido económico. Con respecto al contratista, que puede ser persona física o jurídica, es quien ejecuta la obra, servicio o suministro debe cumplir con los requisitos de capacidad de obrar, tener solvencia económica, financiera y técnica además de no haber sido inhabilitado para contratar con la administración.
2. Elemento objetivo: El objeto del contrato debe estar determinado en el contrato y justificado en el cumplimiento del interés social y la cobertura de necesidades públicas.
3. Elemento formal: Los contratos de las administraciones públicas se formalizan en documento administrativo reflejo del acuerdo de adjudicación en el plazo de 30 días desde la notificación de dicha adjudicación.

¿Cómo podrás saber de entre los diferentes objetos, contenidos y finalidades de los contratos administrativos de qué tipo de contrato se trata?

Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público por el que deroga la Ley 30/2007 de Contratos públicos se encarga de realizar una amplia clasificación de los contratos administrativos, entre los cuales vamos a destacar los siguientes:

1. Contrato de obras: Su objeto será la realización de obras, entendidas éstas como el resultado de un conjunto de actividades de redacción de proyectos, construcción o ingeniería civil sobre un bien inmueble que cumplan una función económica o técnica. Serán los casos de construcción de carreteras, hospitales, colegios, puertos y aeropuertos,…
2. Contrato de concesión de obras públicas: El concesionario realiza obras o repara y mantiene construcciones y obtiene como contraprestación la explotación de dicha obra pudiendo también cobrar un precio. Bajo este contrato se construyen autopistas que posteriormente explotan las empresas concesionarias.
3. Contrato de gestión de servicios públicos: La prestación de servicios públicos es competencia de las administraciones, pero éstas pueden encargar la gestión a personas físicas o jurídicas. Es ejemplo de ello, el transporte de autobuses urbanos que se encargue a una empresa, o la recogida de basuras y tratamiento de residuos urbanos, etc.
4. Contrato de suministros: Su objeto será la compra de productos o bienes muebles bien mediante la adquisición directa o el arrendamiento financiero. Se puede adquirir a través de este contrato: una fotocopiadora para el Ayuntamiento, el equipamiento deportivo para un pabellón de deportes, etc.
5. Contrato de servicios: Prestaciones de servicios que conformen una actividad o tarea diferente a la de una obra o suministro. Si un Ayuntamiento contrata de manera externa el mantenimiento y limpieza de una residencia de ancianos, se realizaría a través de un contrato de servicios.

¿Cómo crees que decide la administración la adjudicación de los contratos? El primer problema que podría plantearse es cómo podemos enterarnos de cuáles son los contratos que pretende establecer tu municipio, una comunidad autónoma o cualquier administración. En los contratos públicos debe regir el principio de publicidad que indica que debe darse publicidad a los contratos a través de los boletines oficiales. Quien quiera acceder a ser contratista deberá acudir a la adjudicación de los contratos públicos, que puede realizarse por tres procedimientos:

• Procedimiento abierto en el que toda persona física o jurídica interesada podrá presentar una propuesta.
• Procedimiento restringido donde solo podrán presentar proposiciones aquellas personas físicas o jurídicas seleccionadas expresamente por la administración.
• Procedimiento negociado por el que el contrato será adjudicado a quien justificadamente elija la administración previa consulta y negociación de los términos con una o varias personas físicas o jurídicas.

Cuando la administración ya tiene varias ofertas encima de la mesa, deberá decidir con cuál de ellas se queda y la hace aplicando las formas de adjudicación de los contratos, que son la subasta y el concurso y se pueden emplear en los procedimientos abierto y restringido.

• Subasta: La administración fijará una cantidad expresada en dinero y se adjudicará a quien oferte el precio más bajo, siempre y cuando no exceda la cantidad fijada por la administración.
• Concurso: La adjudicación recaerá en quien realice la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta unos criterios objetivos (calidades, entregas, servicios añadidos,…) sin atender exclusivamente al precio de la misma.